Prof. Ruth Hall na CIRADR+20 | 26/02/2026

Com base na intervenção da professora Ruth Hall na segunda Conferência Internacional sobre Reforma Agrária e Desenvolvimento Rural (CIRADR+20). Na ocasião, a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) lançou seu relatório global sobre a Situação da Posse e da Governança da Terra.

O relatório confirma que o mundo enfrenta um grave problema de desigualdade fundiária. Oferece base contundente ao chamado desta CIRADR+20 para que a redistribuição de terras seja colocada no centro dos esforços destinados a enfrentar as crises interligadas da pobreza, da fome e da degradação ecológica.

Na Segunda Conferência Acadêmica Internacional Terra, Vida e Sociedade, realizada na semana anterior, a Declaração de Cartagena defendeu a redistribuição articulada ao reconhecimento, à restituição e à regulação da terra. O documento reuniu evidências sobre os vetores da concentração fundiária e apresentou dados científicos acerca dos impactos da desigualdade na estrutura social, econômica e ambiental.

O conjunto dessas contribuições converge para uma conclusão inequívoca: a desigualdade é prejudicial à sociedade e ao planeta. As exposições acadêmicas e os testemunhos apresentados na cúpula social subsequente demonstram que ela é:

• prejudicial às pessoas;
• agravante da pobreza;
• danosa à segurança alimentar e à nutrição;
• corrosiva para o tecido social;
• nociva à economia, pois a estagnação da demanda interna limita todos os setores;
• fator de insegurança, por fomentar conflitos;
• deletéria à democracia, ao intensificar instabilidade, polarização política, avanço de forças de extrema direita e tendências autoritárias;
• devastadora para o meio ambiente, uma vez que megapropriedades e monoculturas em larga escala tendem a reduzir a biodiversidade, empobrecer os solos e ampliar as emissões.

Minhas observações específicas são:

1. A desigualdade é alarmante — globalmente e em todos os continentes —, ainda que não surpreendente

Esses dados devem servir de linha de base para relatórios periódicos que permitam acompanhar, em cada país, a direção das mudanças. A pesquisa demonstra que a desigualdade decorre tanto da concentração de propriedades já existentes quanto da privatização dos bens comuns — precisamente os espaços onde a natureza costuma ser mais bem preservada.

A chamada “tragédia dos comuns” manifesta-se hoje na redução progressiva desses territórios, pressionados pela privatização e pela degradação ecológica.

A África Subsaariana e o Sul da Ásia apresentam, comparativamente, os menores níveis de desigualdade fundiária. São regiões estratégicas, marcadas por populações numerosas e em rápido crescimento, que enfrentam forte pressão sobre a terra. É nelas que a defesa contra a concentração e a promoção da redistribuição se tornam mais urgentes. Embora haja intensa atividade legislativa e formulação de políticas fundiárias — especialmente na África —, os avanços permanecem frágeis. Muitos países ainda estão longe de aderir efetivamente às Diretrizes Voluntárias sobre a Governança Responsável da Posse da Terra (VGGT).

Nos países africanos marcados pela colonização de povoamento — Quênia, Zimbábue, Namíbia e África do Sul — a superação da desigualdade racial herdada do colonialismo e do apartheid tem sido incompleta; com exceção relativa do Zimbábue, os demais ainda enfrentam estruturas fundiárias profundamente desiguais. Em outros contextos africanos, observa-se não apenas a apropriação corporativa de terras e a substituição de comunidades camponesas por grandes empreendimentos agroindustriais, mas também a ascensão de agricultores de médio porte, que, cumulativamente, produzem novos padrões de exclusão e falta de acesso à terra.

A diferença entre ex-colônias de povoamento e outros Estados pós-coloniais tende a diminuir à medida que a desigualdade cresce também em países que não vivenciaram expropriações coloniais massivas. Se não for enfrentada e revertida, essa concentração ameaça gerar populações excedentes privadas de moradia, terra e meios de subsistência.

Urbanização acelerada, agricultura industrial, projetos climáticos, mineração e indústrias extrativas combinam-se no fenômeno que o IPES-Food denomina Encurralados (Land Squeeze) — compressão ou estrangulamento fundiário.

2. Reformas legais e políticas são necessárias para assegurar os direitos fundiários das mulheres

A desigualdade de gênero é, por si só, preocupante. Contudo, a distância entre a norma jurídica e a prática concreta tende a ser ainda mais acentuada quando se trata dos direitos das mulheres à terra.

3. Reformas adotadas não garantem melhores resultados

Países que aprovaram novas reformas agrárias não apresentam, necessariamente, melhor desempenho na prática. O problema central reside na lacuna de implementação.

4. Cresce a percepção de insegurança na posse

Apesar de avanços legislativos após a adoção das VGGT em alguns países, aumentou o percentual de pessoas que percebem sua posse como insegura. Houve elevação de 19% para 23% — um crescimento de 4 pontos percentuais, equivalente a aumento relativo de 21% em quatro anos. O dado é alarmante: indica que, embora as normas internacionais tenham sido fortalecidas, o acesso à terra tornou-se mais precário. O compromisso prioritário deve ser reduzir essa percepção de insegurança.

5. É fundamental examinar o papel das instituições financeiras

A atenção às instituições financeiras é estratégica e requer análise mais detalhada.

6. Há um déficit global de dados

Compromissos políticos são firmados e metas dos ODS são estabelecidas, mas muitos países carecem de mecanismos adequados para coletar e divulgar dados confiáveis. Trata-se de desafio tanto para a comunidade acadêmica quanto para iniciativas globais de monitoramento. É imperativo preencher essa lacuna.

7. O relatório surge em um contexto de incerteza quanto à ordem global

Em meio a ataques ao multilateralismo, o documento reafirma a relevância da FAO como organismo das Nações Unidas capaz de oferecer diagnóstico técnico e orientar políticas públicas globais.

Duas advertências conceituais

Advertência 1 — Documentação não equivale a segurança

A extensão da terra formalmente documentada não é, por si só, indicativa de segurança da posse. A revisão sistemática conduzida por Lawry e colaboradores na África demonstra que formalização não se correlaciona automaticamente com maior segurança, pois muitos sistemas consuetudinários — embora informais — são robustos. Diversos estudos indicam, inclusive, que a formalização pode produzir efeitos inversos, sobretudo quando assume a forma de titulação individual. Quando alguns obtêm títulos formais, outros integrantes do sistema consuetudinário podem ver seus direitos fragilizados.

Em futuros relatórios, seria desejável que cada país fosse mapeado segundo indicadores combinados de desigualdade e insegurança, evitando-se a inferência simplista de que documentação implica segurança.

Advertência 2 — A governança da posse vai além da terra

Embora o relatório concentre-se na terra, as Diretrizes Voluntárias adotam abordagem mais abrangente, contemplando terra, pesca e florestas. Para consolidar-se como instrumento de avaliação global da governança da posse, o relatório deveria alinhar-se integralmente às Diretrizes, incorporando também esses recursos naturais que sustentam a segurança alimentar, conforme previsto pelo Comitê de Segurança Alimentar Mundial (CFS).

O que fazer?

A primeira CIRADR, de 2006, resultou em conquistas significativas: as Diretrizes Voluntárias, as Diretrizes da União Africana, a UNDRIP e a UNDROP. Todas permanecem fundamentais — mas já não são suficientes.

O que se impõe não é a produção de novas diretrizes, e sim:

• aprofundar a implementação das Diretrizes Voluntárias, fortalecendo redistribuição, restituição, reconhecimento e regulação;
• instar os Estados a consolidar marcos legais, políticas públicas e mecanismos efetivos de implementação;
• fortalecer sistemas de monitoramento e responsabilização;
• promover colaboração entre instituições de pesquisa, organizações da sociedade civil e movimentos sociais para acompanhar resultados.

Esta CIRADR+20 deve, no mínimo:

1. Declarar que a desigualdade fundiária compromete direitos humanos, desenvolvimento, democracia e meio ambiente.
2. Recolocar a redistribuição de terras no centro da agenda de governança fundiária e transformação rural.
3. Definir um caminho para que todos os Estados-membros das Nações Unidas se comprometam a enfrentar a desigualdade por meio da redistribuição, articulada a reformas agrárias estruturais, infraestrutura rural para agricultores familiares e reestruturação dos direitos e mercados de água.

Os coeficientes de Gini da terra devem ser amplamente divulgados e monitorados como indicador de inclusão ou exclusão econômica. O parâmetro não deve ser apenas a existência formal de leis, mas os resultados concretos na redução da desigualdade e no aumento da segurança da posse.

Cabe reconhecer o mérito da FAO ao apresentar este relatório. Oferecer ao mundo esse espelho crítico — e subsidiar a ação com base nele — é precisamente uma de suas funções essenciais.

Publicado originalmente em https://plaas.org.za/7-things-to-consider-about-the-faos-status-of-land-tenure-and-governance-report-and-3-things-we-can-do-about-it/

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Direitos fundiários e regimes de posse na África: enquadramentos e disputas (*)

Por Ruth Hall

Na África — continente com a maior proporção de terras sem titulação formal — trava-se uma disputa não apenas pelo controle da terra, mas pela definição de quais direitos são reconhecidos e por quem. Diferentemente das abordagens que concentram a democratização rural exclusivamente nos governos nacionais, a análise aqui proposta é simultaneamente subnacional e supranacional.

A narrativa das “terras vazias”

Em 2017, Akinwumi Adesina, presidente do Banco Africano de Desenvolvimento, afirmou que a África detém 65% das terras aráveis não cultivadas remanescentes no mundo. Trata-se de exemplo emblemático do discurso das “terras vazias”.

De modo semelhante, em 2009, o Banco Mundial comparou a África Subsaariana a um “gigante adormecido”, que precisaria ser despertado pelo mercado. Com base em imagens de satélite, estimou-se a “lacuna de produtividade” entre o que poderia ser produzido e o que efetivamente é comercializado.

Essa narrativa, de raízes coloniais, tem sido reativada por instituições que apresentam a África como território vazio, sem dono e disponível para múltiplos usos. Ela confunde sistematicamente:

• desocupado com não reivindicado;
• vazio com sem titular formal;
• não cultivado com improdutivo;
• produção de baixa intensidade com ausência de direito.

Nada disso significa ausência de pertencimento, posse ou territorialidade histórica. A invisibilidade à agricultura em larga escala vista do espaço não equivale a inexistência social.

“Governança responsável da terra”: genealogia e crítica

O termo “governança” pode encobrir desde processos democráticos até formas legitimadas de apropriação. A noção de Investimento Agrícola Responsável (RAI), promovida pelo Banco Mundial há cerca de quinze anos, foi concebida como alternativa ao Guia de Diretrizes Voluntárias. Dirigia-se prioritariamente a investidores, não a Estados, e previa sanções por meio das cadeias globais de valor, baseando-se em autorregulação corporativa — modelo posteriormente descrito como multistakeholderismo.

Críticos apontam que esse arranjo cria responsabilização ascendente — perante financiadores e mercados — e não descendente, perante comunidades afetadas. Salvaguardas processuais, como consulta prévia e participação efetiva, são indispensáveis.

Olivier de Schutter caracterizou essa abordagem como uma fórmula para “desapropriar responsavelmente o campesinato mundial”. Em contraste, processos democráticos genuínos devem ser definidos pelas próprias populações afetadas.

Transformações nos regimes de posse

O jurista queniano Okoth-Ogendo observou que a propriedade africana frequentemente foi descrita como ausência de propriedade, justificando sua “conversão” por meio de formalização, registro e demarcação. Essa visão atravessa o período colonial e persiste no pós-colonial, influenciando programas extensivos de titulação apoiados pelo Banco Mundial, notadamente na Etiópia e em Ruanda.

Admos Chimhowu sustenta que a neoliberalização da posse consuetudinária envolve privatização de direitos e mercantilização da terra, impulsionadas tanto de cima para baixo quanto por dinâmicas internas às comunidades, gerando formas híbridas de “mercados consuetudinários”.

Entre os efeitos observados:

• novas clivagens de classe entre titulares registrados e não registrados;
• fortalecimento de Estados e mercados em detrimento de instituições sociais;
• ascensão de elites políticas e empresariais rurais;
• fragmentação da agricultura camponesa;
• expansão de propriedades médias em contexto de crescente desigualdade.

Esse duplo movimento — pressão de cima por formalização e pressão de baixo por mercantilização — configura um “efeito pinça” sobre os regimes de posse. Até recentemente, apenas 10% das terras rurais fora de áreas de conservação estavam formalmente registradas.

Direitos das mulheres africanas à terra

As tensões tornam-se particularmente visíveis nos direitos fundiários das mulheres africanas. Pesquisas de Theresa Auma, em Uganda, alertam para os riscos de abordagens que desarticulam direitos das mulheres de suas relações familiares e comunitárias. Sua posição integra um movimento mais amplo de mulheres africanas críticas à titulação individual como solução universal.

Estudos realizados em quatro países da África Austral indicam que 81% das mulheres em áreas de disputa fundiária preferem regimes consuetudinários reformados à propriedade privada estatal. Elas demandam reconhecimento, controle e participação decisória. Buscam enfrentar o patriarcado — mas no interior de sistemas de propriedade social.

O costume é arena de disputa política; intervenções externas tecnocráticas podem ser desestabilizadoras. Trata-se de luta pela democratização interna dos regimes de propriedade social, e não por sua substituição automática pelo mercado ou por instituições globais.

Na África do Sul, a Aliança pela Democracia Rural, liderada por mulheres, exige responsabilização tanto de autoridades tradicionais quanto de governos locais eleitos.

A governança fundiária só será efetivamente responsável se estiver ancorada em processos locais democratizados. Defender direitos consuetudinários não significa cristalizar práticas imutáveis, mas preservar um espaço no qual democracia real e accountability possam florescer.

(*) Texto baseado em painel apresentado na Segunda Conferência Acadêmica Internacional Terra, Vida e Sociedade, em Cartagena, Colômbia, realizada antes da ICARRD+20.

Publicado originalmente em https://plaas.org.za/land-rights-and-land-tenure-are-changing-in-africa-how-is-the-answer-of-good-land-governance-framed-and-contested/