Blog do IFZ | 05/08/2026

O Instituto Fome Zero (IFZ) e o International Institute for Environment and Development (IIED) propõem, em um novo estudo, uma mudança de perspectiva sobre a gestão de desastres climáticos no Brasil. Em vez de perguntar como socorrer populações depois que perderam tudo, a pesquisa investiga o que seria necessário para agir antes que os danos ocorram. O documento que sintetiza essa investigação, intitulado Avaliação da prontidão do Brasil: garantindo Proteção Social Antecipatória, introduz ao debate nacional um conceito ainda pouco difundido, a Proteção Social Antecipatória (PSA).

A ideia é simples de enunciar e desafiadora de colocar em prática. Entre o alerta meteorológico e a ocorrência de uma seca, enchente ou onda de calor existe um intervalo precioso. Hoje, o país utiliza esse tempo principalmente para monitorar a evolução dos riscos. O estudo propõe que ele seja aproveitado também para proteger pessoas, antecipando recursos, organizando estoques e preparando famílias antes que a água suba, o solo resseque ou as temperaturas atinjam níveis críticos.

Um país rico em capacidades, mas ainda pouco integrado

A principal conclusão do estudo surpreende justamente por contrariar um diagnóstico frequente. O Brasil não sofre com falta de instrumentos. Segundo o Índice de Proteção Social Antecipatória para Resiliência (ASPIRE), metodologia que avalia políticas, sistemas, desenho institucional e capacidade de implementação, o país reúne condições que o colocam entre os mais preparados do Sul Global para desenvolver esse tipo de estratégia.

Os dados ajudam a explicar esse resultado. O Cadastro Único reúne informações de mais de 90 milhões de pessoas. O Bolsa Família atende mais de 20 milhões de famílias e dispõe de um sistema de pagamentos com alcance nacional. O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) mantêm presença em praticamente todo o território, conhecendo vulnerabilidades que muitas vezes escapam aos registros administrativos. Ao mesmo tempo, instituições como CEMADEN, INMET, Agência Nacional de Águas (ANA) e INPE produzem previsões e monitoramentos de alta qualidade sobre chuvas, vazão dos rios, umidade do solo e risco de incêndios.

O desafio, porém, não está na existência desses instrumentos, mas na forma como se relacionam. Os alertas climáticos seguem um fluxo. Os programas sociais operam por outro. A Defesa Civil possui seus próprios protocolos. O planejamento orçamentário responde a regras distintas. Essas estruturas costumam convergir apenas quando o desastre já aconteceu, obrigando o poder público a recorrer a decretos de emergência, créditos extraordinários e negociações que consomem justamente o tempo que poderia reduzir perdas humanas, sociais e econômicas.

Territórios diferentes, respostas diferentes

O estudo dedica atenção especial à diversidade climática brasileira e rejeita soluções uniformes para um país marcado por riscos tão distintos.

Na Amazônia, secas prolongadas reduzem o nível dos rios e podem isolar comunidades ribeirinhas, indígenas e extrativistas que dependem do transporte fluvial para receber alimentos, medicamentos e combustível. No Semiárido, a irregularidade das chuvas compromete safras e rebanhos, aumenta o endividamento das famílias e pressiona os preços dos alimentos. Já no Sul e em parte do Sudeste, chuvas intensas e deslizamentos, como os registrados no Rio Grande do Sul em 2024, destroem moradias e interrompem cadeias de abastecimento em poucas horas. Nas cidades, ondas de calor e alagamentos atingem com maior intensidade moradores de áreas precárias e trabalhadores informais.

Para os autores, essa diversidade exige uma estratégia nacional suficientemente flexível para responder às especificidades de cada território sem perder coordenação e coerência institucional.

Três programas, uma base para a proteção antecipatória

O núcleo da análise concentra-se em três políticas públicas que, articuladas, poderiam formar a espinha dorsal de um sistema brasileiro de Proteção Social Antecipatória.

O Bolsa Família reúne o maior potencial de escala. Sua cobertura nacional e sua base de dados permitiriam antecipar parcelas, conceder complementos temporários de renda a famílias situadas em áreas sob risco e suspender automaticamente condicionalidades quando escolas ou unidades de saúde deixassem de funcionar em razão de um desastre. O estudo ressalta, contudo, que essa adaptação não deve alterar a natureza permanente do programa, cuja função principal continua sendo a garantia de renda; a antecipação representaria apenas uma camada adicional de proteção.

O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) recebeu avaliação de prontidão entre moderada e alta justamente porque já incorpora características compatíveis com essa lógica. Em 2023, cerca de 44 mil agricultores familiares forneceram produtos ao programa, mais da metade mulheres. Diante da previsão de uma seca, contratos poderiam ser antecipados para assegurar renda aos produtores antes da perda da safra. Em cenários de enchentes, estoques descentralizados poderiam ser formados previamente em regiões sujeitas ao isolamento logístico.

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) garante diariamente alimentação a cerca de 40 milhões de estudantes em praticamente todos os municípios brasileiros. Quando um desastre interrompe as aulas, o impacto vai além da educação, pois para muitas famílias a merenda escolar representa parte importante da alimentação cotidiana. Em uma estratégia antecipatória, o programa poderia reorganizar cardápios, proteger estoques e planejar rotas alternativas de distribuição antes que estradas fossem bloqueadas.

O dinheiro que precisa chegar antes do desastre

Um dos capítulos mais inovadores do estudo trata do financiamento da Proteção Social Antecipatória. A proposta é organizar uma arquitetura em camadas. Eventos frequentes e de menor impacto seriam cobertos por dotações orçamentárias regulares; situações de gravidade intermediária recorreriam a linhas de crédito previamente estruturadas; apenas desastres raros e de grande magnitude justificariam mecanismos de transferência de risco, como seguros paramétricos e resseguros.

Os seguros paramétricos ocupam lugar central nessa estratégia. Diferentemente dos seguros tradicionais, eles não dependem da comprovação individual dos prejuízos. O pagamento é acionado automaticamente quando indicadores climáticos previamente definidos, como volume de chuva, vazão de rios ou umidade do solo, ultrapassam determinados limites, permitindo que os recursos sejam liberados poucos dias depois.

O estudo deixa claro que esses instrumentos não substituem as políticas públicas nem indenizam diretamente as famílias atingidas. Sua função é assegurar recursos para que programas como Bolsa Família, PAA e PNAE possam ser acionados imediatamente quando o risco for confirmado. Enquanto seguradoras e resseguradoras assumiriam a modelagem e a precificação dos riscos, caberia ao Estado definir os beneficiários e executar as ações previstas. O seguro financia a capacidade de antecipação, não a resposta ao desastre.

Da previsão climática à ação coordenada

O estudo também propõe ampliar o papel da Defesa Civil. Hoje, sua atuação concentra-se predominantemente na resposta aos desastres. Na lógica da Proteção Social Antecipatória, ela passaria a coordenar a transição entre os alertas emitidos pelos órgãos meteorológicos e a ativação dos programas sociais, conectando informação climática e proteção das populações vulneráveis.

Para isso, os autores descrevem uma sequência de quatro etapas, a produção de informações confiáveis pelos órgãos técnicos, a definição prévia de protocolos institucionais, a garantia de financiamento já organizado e, por fim, a execução das medidas pelos programas sociais.

Essa articulação exigiria integrar dados climáticos com informações do Cadastro Único e do SUAS, sempre em conformidade com a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD). Aos órgãos meteorológicos caberia identificar os territórios em risco; às instituições responsáveis pela assistência social, localizar e atender as famílias elegíveis.

Cinco passos para transformar capacidade em ação

As recomendações finais do estudo organizam-se em cinco direções principais.

A primeira propõe incorporar a antecipação como princípio permanente da proteção social, reduzindo a dependência de decretos emergenciais.

A segunda recomenda que cada risco climático prioritário esteja associado a um gatilho técnico claramente definido, especificando indicadores, limites, autoridades responsáveis, programas a serem acionados e prazos de execução.

A terceira reforça a necessidade do financiamento em camadas, capaz de responder a eventos de diferentes intensidades.

A quarta defende a integração sistemática entre dados climáticos, informações socioeconômicas e conhecimento territorial, valorizando a experiência das equipes locais e das comunidades tradicionais na validação das informações.

Por fim, a quinta recomenda uma implementação gradual, primeiro a preparação institucional, depois projetos-piloto em territórios selecionados e, somente após esse aprendizado, a incorporação da antecipação ao funcionamento regular dos programas nacionais.

El Niño como oportunidade para testar o modelo

O estudo dedica atenção especial à possibilidade de um episódio de El Niño entre 2026 e 2027. O fenômeno tende a produzir impactos distintos conforme a região do país, secas e incêndios na Amazônia, estiagens no Nordeste e chuvas intensas com enchentes no Sul.

Em vez de aguardar a decretação de calamidade, os autores propõem a criação de um protocolo nacional específico, articulando CAISAN, ministérios do Desenvolvimento e Assistência Social, Agricultura, Meio Ambiente e Fazenda, além da Defesa Civil, CONAB, CEMADEN e INMET.

As medidas variariam conforme o território. Na Amazônia, indicadores de vazão e navegabilidade permitiriam antecipar o envio de alimentos, combustível e insumos às comunidades sob risco de isolamento. No Semiárido, previsões de seca poderiam antecipar apoio hídrico, alimentação animal e compras públicas pelo PAA, protegendo agricultores antes da perda das safras. No Sul, alertas sobre saturação do solo poderiam acionar antecipadamente pagamentos do Bolsa Família e medidas para proteger os estoques da alimentação escolar.

A agricultura familiar ocupa posição estratégica nessa proposta. Recursos liberados antes do choque climático permitem armazenar água, diversificar cultivos e evitar a venda forçada de animais, equipamentos e ferramentas de trabalho, preservando a capacidade produtiva das famílias.

O estudo encerra essa discussão com uma observação relevante. Mesmo que o El Niño produza impactos menores do que os previstos, os investimentos em protocolos, cadastros e sistemas de coordenação não se perdem. Ao contrário, fortalecem a capacidade institucional do país para enfrentar eventos futuros.

O que permanece depois da leitura

A avaliação econômica reforça a ideia que atravessa todo o estudo. Agir antes tende a custar menos do que responder depois. A meta-análise apresentada pelos autores indica que a antecipação reduz não apenas gastos emergenciais, mas também perdas de produção agrícola, interrupções escolares, endividamento das famílias e o tempo necessário para a recuperação das comunidades atingidas.

Os pesquisadores fazem, porém, uma ressalva importante. O Brasil não deve importar automaticamente estimativas de custo-benefício produzidas em outros países. O caminho recomendado é construir evidências próprias por meio de projetos-piloto capazes de medir, em diferentes contextos, os resultados econômicos e sociais da Proteção Social Antecipatória.

A governança proposta segue essa mesma lógica de integração, com coordenação interministerial e federativa. A Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) articularia políticas de segurança alimentar, agricultura, assistência social e clima, enquanto estados, municípios, conselhos de políticas públicas e organizações comunitárias participariam desde a definição dos gatilhos até a implementação das ações.

O diagnóstico do Instituto Fome Zero e do IIED é ao mesmo tempo simples e ambicioso. O Brasil dispõe de um dos maiores sistemas de proteção social do mundo, de uma rede robusta de monitoramento climático e de instituições capazes de transformar informação em ação. Falta conectar essas capacidades antes que o próximo evento extremo se instale, integrando sistemas de alerta, programas sociais, instrumentos financeiros e conhecimento territorial em uma estratégia permanente, capaz de agir na janela que separa a previsão do impacto.

Durante décadas, a política pública brasileira organizou-se para responder aos desastres depois que eles aconteciam. O estudo sugere que parte dessa capacidade passe a agir antes, protegendo renda, produção e alimentação de milhões de famílias que hoje ainda dependem da urgência para serem lembradas.

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