Por Clara Saliba e Laryssa Bispo | MADE | 21/10/2026
Em 2025, o Brasil deixou pela segunda vez em sua história o Mapa da Fome da ONU[1]. Para que o país pudesse trilhar novamente um caminho já conhecido, o investimento nas políticas públicas foi fundamental. Com isso em mente, analisamos a evolução dos indicadores de segurança alimentar do país desde 2004, quando se realizou a primeira pesquisa de abrangência nacional sobre o tema, até 2024, o último ano com dados disponíveis. Comparamos esta história com a trajetória de investimentos do Governo Federal em duas das maiores políticas de compra e distribuição de alimentos, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). O resultado mostra com clareza que o combate à fome está associado a um investimento público contínuo nestas políticas, e o problema da insegurança alimentar recrudesce sempre que há cortes ou congelamento do Orçamento Federal destinado a elas. Por isso, preocupam as anunciadas possibilidades de cortes orçamentários e “tesouraço”, como os feitos pelo candidato à presidência da república Flávio Bolsonaro (PL)[2].
A atuação de Jair Bolsonaro (2019–2022) no desmonte das políticas para a alimentação também acende um alerta. Uma de suas primeiras medidas após tomar posse, em 1º de janeiro de 2019, foi extinguir o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), órgão de participação da sociedade civil e interface imediata com a presidência da República, responsável por auxiliar na formação de diretrizes de segurança alimentar e nutricional no Brasil[3]. Durante seu mandato, Bolsonaro também reduziu o orçamento destinado ao PAA, rebatizado de Alimenta Brasil, o que contribuiu para um esvaziamento histórico nos estoques regulatórios da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab). Também vetou um reajuste nos valores pagos às escolas para o PNAE, que acumulava 5 anos de defasagem no orçamento.
O Gráfico 1 traz a série da prevalência de insegurança alimentar moderada ou grave nos domicílios brasileiros, de acordo com a Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (EBIA). A Escala é instrumento psicométrico desenvolvido para capturar de maneira mais acurada os diversos estágios da privação alimentar, que vão desde não saber se há dinheiro ou alimentos disponíveis para a próxima refeição até o ato de pular refeições, substituir alimentos ou priorizar a alimentação de crianças em detrimento dos adultos do domicílio (Kepple, Segall-Corrêa, 2011). A EBIA foi aplicada a nível nacional pelo IBGE em 2004, 2009, 2013, 2018, 2023 e 2024. Nos anos de 2020 e 2021, uma ausência de dados governamentais sobre a situação da insegurança alimentar no país levou organizações da sociedade civil a realizarem uma aplicação independente da EBIA. Embora possua recorte geográfico similar às pesquisas do IBGE, a comparação entre as duas séries precisa ser feita com cautela. Por isso, estão em cores diferentes no gráfico.
A trajetória da insegurança alimentar (IA) mostra um declínio significativo no início do século, atingindo 7,8% dos domicílios em algum grau de IA na PNAD de 2013. No próximo levantamento, na POF de 2018, o cenário já era de elevação, com 12,7% dos domicílios atingidos pela IA. A pandemia da COVID-19 agrava um movimento que já era de piora, anteriormente. Nos anos da pandemia, não houve aplicação da EBIA em nenhuma pesquisa oficial de abrangência nacional, mas dados da aplicação independente da Rede PENNSAN apontaram uma elevação aguda da insegurança alimentar no país, chegando a 30,7% dos domicílios para IA moderada ou grave em 2021. É neste momento que o país volta oficialmente para o Mapa da Fome da ONU. A reaplicação a nível nacional da EBIA na PNADc em 2023 e 2024 indica uma reversão do quadro, com 9,4 e 7,7% dos domicílios em insegurança alimentar moderada ou grave, respectivamente. Em 2025, o país é retirado mais uma vez do Mapa. É importante salientar, contudo, que, quando se considera também a insegurança alimentar leve, o Brasil ainda não voltou aos menores níveis históricos de 2013: temos 24,15% dos domicílios em algum nível de IA em 2024, versus 22,6% em 2013.
A literatura especializada atribui essa mudança dos dados a partir de 2018 à piora na renda e elevação de desigualdades percebidas no Brasil, identificando a dinâmica da distribuição da renda como o condicionante fundamental da insegurança alimentar no país (Hoffmann, 2021; Jesus, Hoffmann, Miranda, 2024). No Brasil, a disponibilidade de alimentos em quantidade suficiente para alimentar a população não é um problema, e o principal gargalo para a nutrição adequada das famílias está no que a FAO classifica como a dimensão do acesso da segurança alimentar. Ou seja, na disponibilidade de renda para aquisição de alimentos em quantidade suficiente (Hoffmann & Jesus, 2021).
Por isso, a criação de um sistema de políticas nacionais especificamente direcionados ao combate à fome e à redução da pobreza, que se inicia com o Programa Fome Zero em 2003 e tem seguimento no Programa Brasil sem Miséria em 2011, foi fundamental para a superação da fome no país no início do século XXI (Leão, Maluf, 2012). Com políticas desenhadas em múltiplas frentes, incluindo a geração de renda para as famílias, a governança pública criada nestes programas é central.
A criação do Programa Bolsa Família, em 2003, e a expansão do Benefício de Prestação Continuada (BPC) são exemplos concretos de políticas que, mesmo se não direcionadas apenas para a SAN, trazem resultados muito positivos neste aspecto, justamente por ampliarem o acesso da população a alimentos. A expansão do mercado de trabalho e a valorização do salário mínimo atuam na mesma lógica. Expandem a renda dos domicílios e, especialmente para famílias mais pobres, se traduzem numa alimentação de maior qualidade. Nesse sentido, Jesus, Hoffmann e Miranda (2024) afirmam que uma economia que forneça empregos e um governo que promova o crescimento econômico com redução da desigualdade são a principal política pública de combate à insegurança alimentar no Brasil.
Para além das políticas de transferência de renda, sobre as quais se debruçam outros trabalhos do Made (ver, por exemplo, a NPE 90), políticas específicas para a segurança alimentar também foram um investimento massivo dos governos do início do século. O chamado SISAN, Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, é o sistema público que reúne os diversos setores de governo para a coordenação das políticas de segurança alimentar e nutricional. A partir dele, se estabelecem a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN) e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PlanSAN). A estrutura de políticas de combate à fome no Brasil é referência internacional (Silva, 2019).
Mas, nenhuma política pública, por mais bem construída que seja, resiste ao desfinanciamento. E, no caso da SAN, as consequências do estrangulamento são explícitas e imediatas.
Para demonstrar a importância da destinação de recursos orçamentários para o combate à fome no Brasil, analisamos dados do Orçamento Federal, desde 2004 até 2025, abrangendo todo o período coberto por aplicações da EBIA. Separamos as ações orçamentárias voltadas para o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). As ações orçamentárias selecionadas para cada ano estão descritas no Anexo Metodológico.
O PNAE é uma das políticas públicas mais longevas da história do Estado brasileiro e o programa nacional com maior duração na área de segurança alimentar e nutricional, criado em 1955 (Peixinho, 2013). A política também é uma das maiores do mundo, sendo internacionalmente reconhecida há décadas como uma referência em sustentabilidade, qualidade e progresso (FAO, 2018). Seu objetivo é garantir a alimentação gratuita e de qualidade nas escolas públicas de todas as esferas (municipais, estaduais ou federais), a partir do repasse de um valor fixo por aluno para a compra de alimentos para a merenda. Desde 2009, uma parte desse recurso precisa ser destinada para a compra de alimentos oriundos da agricultura familiar. Inicialmente, o percentual era de no mínimo 30%. Em 2023, determinou-se a inclusão do grupo de mulheres agricultoras como prioritário nas compras de alimentos e, em 2025, o percentual mínimo de compras da agricultura familiar passou para 45% (LEI Nº 11.947, DE 16 DE JUNHO DE 2009). Assim, o programa atua no combate à insegurança alimentar por duas vias: além do fornecimento gratuito de refeições aos estudantes e funcionários das escolas, a aquisição dos ingredientes através de compras públicas garantem a renda de agricultores familiares (Vilas Boas, 2026)
Outro programa de compras públicas voltado para a agricultura familiar é o PAA. Criado em 2003, o programa também articula as duas frentes: apoia a comercialização da agricultura familiar e fomenta a segurança alimentar e nutricional. O programa, em síntese, compra alimentos e sementes de agricultores familiares e doa para equipamentos públicos de alimentação e nutrição, entidades da rede socioassistencial, famílias em situação de vulnerabilidade social, e destina para a formação de estoques estratégicos (Grisa, Porto, 2015). Atualmente, dispõe de cinco modalidades de doação, com finalidades variadas, desde a doação de leite a famílias em vulnerabilidade social (PAA Leite) até a formação de estoques estratégicos e atendimento de calamidades públicas (PAA Compra Direta) (DECRETO Nº 11.802, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2023).
O PAA e o PNAE são exemplos de políticas com resultados muito positivos para a garantia da segurança alimentar e nutricional no Brasil, e o mecanismo de aquisição de alimentos através de compras públicas por eles utilizado é referência internacional no combate à fome (Grisa, Schneider, Vasconcellos, 2020). Estas políticas dependem de recursos orçamentários federais para se viabilizarem, e sofreram com cortes ou congelamentos que dificultam sua operação adequada (Sambuichi et al., 2022). O Gráfico 2 abaixo traz os valores pagos[4] pelo orçamento federal para os dois programas, entre 2004 e 2025, em valores reais de 2025.
A análise do gráfico deixa explícita a reorientação da política econômica a partir da segunda metade dos anos 2010, que ocasionou uma queda considerável no orçamento destinado ao PAA. Em 2019, o total pago foi de R$137 milhões, cerca de 9% do volume repassado em 2010, quando o programa atingiu seu maior financiamento, de R$1,43 bilhão. Em 2020, apenas R$38,5 milhões foram destinados ao PAA – 3% do valor de uma década antes.
Para o PNAE, por outro lado, o fato de que o repasse é realizado a um valor diário estabelecido por aluno matriculado na rede pública confere certa estabilidade ao volume de recursos. As quedas identificadas correspondem frequentemente às defasagens causadas pela inflação, nos momentos em que o programa passa muitos anos sem ajuste no valor per capita. O valor por aluno do PNAE foi reajustado nos anos de 2010, 2013, 2017, 2023 e 2026. A magnitude do reajuste também é importante, na medida em que a Lei não estabelece uma obrigatoriedade de reposição da inflação. Em 2017, por exemplo, o reajuste aplicado foi de 20% para os alunos dos Ensinos Fundamental e Médio e de em média 7% para as demais modalidades (Canal Rural, 2017). Em 2023, o reajuste foi de 39% para os Ensinos Fundamental e Médio, 35% para a pré-escola e escolas em áreas indígenas e quilombolas, e 28% para as demais modalidades (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação [FNDE], 2023). Os anos sem reajuste ou com correções abaixo da inflação corroem o poder de compra dos recursos e, comparando mais uma vez 2010 e 2022, a perda acumulada havia sido de 42% (de R$7,12 bilhões em 2010 para R$4,1 bilhões em 2022, em valores reais de 2025).
O Gráfico 3 sintetiza a discussão, trazendo o valor médio destinado para os dois programas em cada governo – lembrando que, como o PAA foi criado em 2003, ele só aparece no orçamento federal a partir de 2004, o que distorce a média de valores para os primeiros governos Lula. Se considerado apenas o período entre 2004 e 2010, em que os dois programas estavam operantes, a média anual sobe para R$5,5 bilhões. A queda de cerca de 40% entre o maior valor médio, correspondente ao governo Dilma (primeiro mandato e primeiro ano do segundo mandato), e o menor valor, do governo Bolsonaro, se explica tanto pelo desfinanciamento massivo do PAA constatado anteriormente quanto pela falta de reajuste nos valores per capita do PNAE.
Olhar para os dados do orçamento ajuda a dimensionar a importância que a priorização política do combate à fome teve para a redução da insegurança alimentar, seja a partir de programas direcionados à agricultura familiar, seja na garantia da renda das famílias. Eventuais cortes em programas para a SAN – ou seu desfinanciamento, como ocorreu entre 2014 e 2022 – se associam ao aumento de famílias em situação de vulnerabilidade social e têm a expansão da insegurança alimentar como uma de suas mais graves consequências. A garantia de espaço orçamentário para o sistema público de redução da pobreza e combate à miséria é fundamental para assegurar aos brasileiros e brasileiras o direito à alimentação adequada. Os dados aqui apresentados mostram um recorte do orçamento público e não almejam retratar em toda a sua complexidade a condução orçamentária do Brasil, mas sinalizam e justificam as preocupações com possíveis mudanças nas prioridades políticas do Governo Federal nos próximos anos.
Referências
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação [FNDE]. (2023). Informe recursos PNAE. Recuperado de: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/pnae/media-pnae/informes/informes-recursos-pnae/2023/informe-recursos-pnae-002-maio-aumento-per-capita-vf.pdf/@@display-file/file
Graziano da Silva, J. (Coord.). (2019). From Fome Zero to Zero Hunger: A global perspective. Rome, FAO.
Grisa, C & Porto, S.I. (2015). Dez anos de PAA: as contribuições e os desafios para o desenvolvimento rural. In Grisa, C & Schneider, S. (org.), Políticas públicas no desenvolvimento rural do Brasil. Porto Alegre, RS: Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Grisa, C & Schneider, S. (2015). Políticas públicas no desenvolvimento rural do Brasil. Porto Alegre, RS: Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Grisa, C.; Schneider, S. & Vasconcellos, F. C. F. de. (2020). As compras públicas como instrumentos para a construção de sistemas alimentares sustentáveis. In Preiss, P.; Schneider, S. & Souza, G. C. de (org.), A contribuição brasileira à segurança alimentar e nutricional sustentável. Porto Alegre, RS: Editora da UFRGS.
Governo anuncia aumento de recursos para merendas. (2017, 09 de Fevereiro). Canal Rural. Recuperado de: https://www.canalrural.com.br/agricultura/governo-anuncia-aumento-recursos-para-merenda-escolar-66000/
Hoffmann, R. (2021). Insegurança alimentar no Brasil após crise, sua evolução de 2004 a 2017–2018 e comparação com a variação da pobreza. Segurança Alimentar e Nutricional, , v. 28, n. 00, p. e021014, 2021. Recuperado de: https://periodicos.sbu.unicamp.br/ojs/index.php/san/article/view/8663556
Hoffmann, R. & Jesus, J. G. (2021). Como o consumo domiciliar de alimentos específicos varia com a renda, Brasil, 2017–2018 In Segurança alimentar e nutricional, 28 n. 00, p. e021030. Recuperado de: 10.20396/san.v28i00.8665493.
Jesus, J. G., Hoffmann, R., & Miranda, S.H.G. (2024). Insegurança alimentar, pobreza e distribuição de renda no Brasil. Revista de Economia e Sociologia Rural, 62(4), e281936. Recuperado de: https://doi.org/10.1590/1806–9479.2023.281936
Kepple, A. W.; Segall- Corrêa, A. M. (2011). Conceituando e medindo segurança alimentar e nutricional (v. 16, pp. 187–199). Ciência & Saúde Coletiva. Rio de Janeiro, RJ.
Leão, M & Maluf, R. S. (2012). A construção social de um sistema público de segurança alimentar e nutricional: a experiência brasileira. Brasília: ABRANDH.
Lei nº 11.947, de 16 de Junho de 2009. (2009). Dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica. Brasília, DF. Recuperado de http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11947.htm
Mazui, G. (2019, 3 de janeiro). Bolsonaro muda regras e retira atribuições do Conselho de Segurança Alimentar. G1. https://g1.globo.com/politica/noticia/2019/01/03/bolsonaro-muda-regras-e-retira-atribuicoes-do-conselho-de-seguranca-alimentar.ghtml
Murça, G. Entenda como funciona o Programa de Aquisição de Alimentos. (2024). Pacto contra a fome, São Paulo. Recuperado de: https://pactocontrafome.org/programa-aquisicao-alimentos/
Sambuichi, R.H.R; De Moura, I.F; Machado, J.G & Perin, G. (2022). Contribuições do programa de aquisição de alimentos para a segurança alimentar e nutricional no Brasil. (Texto para discussão, No 2763). Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília. Recuperado de: https://www.econstor.eu/handle/10419/265283
Villas Boas, M. B. V. B. (2026). Alimentação que garante direitos: O PNAE como política pública de proteção social na educação básica. (2a. Ed., pp. 433–449). Revista Internacional Multidisciplinar Educaler. Salvador, BA.
Anexo Metodológico
Para encontrar os valores destinados a cada um dos programas pelo Orçamento Federal, fizemos uma consulta no SIOP – Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, através do portal de cadastro de ações. Separamos as ações orçamentárias em cuja descrição se explicitava alguma relação direta com cada programa. Uma vez definidas as ações, utilizamos o Painel do Orçamento para extrair os valores pagos correspondentes, selecionando as ações por meio da opção de consulta livre. A tabela abaixo descreve todas as ações consideradas em cada programa.
[1] O Mapa da Fome é uma ferramenta estatística gerida pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO), que divulga anualmente uma classificação dos países com base no número estimado de pessoas em subnutrição em uma média trienal. Países cuja população estimada em subnutrição é inferior a 2,5% se encontram oficialmente fora do Mapa.
[2] Canzian, 07 de outubro de 2026: “Flávio considera mudar correção da Previdência, da saúde e da educação para obter até R$ 250 bi”. Disponível no link.
[3] À época, a Casa Civil declarou à imprensa que o “Consea, bem como os demais conselhos vinculados à Presidência da República, foram extintos”, e que “Foram mantidas todas as competências que haviam nos conselhos, mas agora em outros órgãos. A partir dessa forma de organização, a entrega governamental se tornará mais célere” (Mazui, 2019).
[4]Uma vez aprovados no Orçamento, os gastos públicos passam por três etapas: empenho, liquidação e pagamento. O valor é considerado pago quando o dinheiro é efetivamente entregue ao credor. Saiba mais no Portal da Transparência do Governo Federal
Publicado originalmente no blogue do MADE (Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades)
https://madeusp.com.br/2026/10/o-orcamento-federal-no-combate-a-fome-contraste-entre-governos/
