Estudo desenvolvido pelo Instituto Fome Zero em parceria com o International Institute for Environment and Development propõe integrar proteção social, segurança alimentar, sistemas de alerta climático e mecanismos financeiros para que o Estado atue antes que os desastres provoquem perdas humanas, sociais e econômicas

Blog do IFZ | 01/06/2026

Secas prolongadas, enchentes, ondas de calor e outras manifestações da instabilidade climática já afetam a produção de alimentos, a disponibilidade de água, a renda das famílias, a saúde pública e a capacidade do poder público de responder a situações de vulnerabilidade. Em diferentes regiões do Brasil, esses fenômenos vêm comprometendo meios de subsistência, pressionando sistemas alimentares e ampliando riscos para populações que já enfrentam condições precárias de vida.

Quando uma lavoura é perdida, quando a renda familiar desaparece em razão de uma estiagem ou quando uma enchente interrompe o abastecimento de alimentos de uma cidade, os efeitos não se limitam ao momento do desastre. Eles se prolongam por meses ou anos, ampliando a pobreza, comprometendo a nutrição das famílias e elevando os custos sociais e econômicos da recuperação.

Nesse contexto, o estudo “Brazil Readiness Assessment Delivering Anticipatory Social Protection” apresenta uma proposta voltada à ampliação da capacidade do Estado brasileiro de agir preventivamente diante dos riscos associados à crise climática. Desenvolvido pelo Instituto Fome Zero (IFZ) em parceria com o International Institute for Environment and Development (IIED), com apoio da Comic Relief, o trabalho examinou as condições necessárias para que a rede brasileira de proteção social possa atuar antes que eventos extremos produzam seus efeitos mais severos. A pesquisa avaliou em que medida o país está preparado para incorporar estratégias antecipatórias às políticas públicas e identificou os principais desafios jurídicos, financeiros, operacionais e institucionais que ainda limitam a construção de um sistema nacional de Proteção Social Antecipatória. Com base nesse diagnóstico, o estudo apresenta uma agenda destinada a fortalecer os instrumentos públicos de proteção à vida, à renda e à segurança alimentar em um cenário marcado pela intensificação dos riscos climáticos.

Em Brasília, na Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional, José Graziano da Silva apresentou a proposta de Proteção Social Antecipatória elaborada pelo Instituto Fome Zero. A iniciativa parte do reconhecimento de uma realidade já presente no país. O Brasil reúne muitos dos instrumentos necessários para proteger sua população diante de eventos climáticos extremos, mas esses recursos ainda operam de forma fragmentada e voltada principalmente à resposta posterior aos eventos. Possui programas sociais consolidados, sistemas de informação abrangentes, experiência acumulada na área de assistência social, estruturas de defesa civil e reconhecida capacidade técnica em monitoramento climático. O desafio é que esses elementos permanecem dispersos, funcionando de maneira relativamente isolada e orientados por uma lógica predominantemente reativa.

Na prática, a ação estatal costuma ocorrer depois que a perda já aconteceu. A transferência de renda é ampliada após a queda da renda familiar. A assistência alimentar é fortalecida depois que a insegurança alimentar já se agravou. O apoio à reconstrução chega depois que moradias, plantações, equipamentos produtivos e meios de subsistência já foram destruídos.

A proposta defendida pelo IFZ sugere uma reorganização da resposta pública aos riscos climáticos. Em vez de aguardar a materialização do dano para então agir, o Estado deveria utilizar previsões climáticas, sistemas de monitoramento, protocolos previamente definidos e instrumentos financeiros adequados para desencadear respostas antes que os efeitos mais graves se instalem.

A capacidade de antecipar riscos, entretanto, depende de mais do que informação qualificada. Sistemas de alerta climático podem indicar com crescente precisão a aproximação de secas severas, enchentes, ondas de calor ou outros eventos extremos, permitindo identificar territórios e populações sob maior vulnerabilidade. Quando essas informações estão associadas a protocolos institucionais claros, que definem responsabilidades, procedimentos e critérios de acionamento, torna-se possível organizar respostas preventivas de forma coordenada. Ainda assim, existe uma condição indispensável para que essa capacidade preventiva produza resultados concretos: a disponibilidade imediata de recursos financeiros.

Fundos de reserva, recursos contingentes, seguros e outros instrumentos de financiamento antecipatório permitem transformar previsões em ações efetivas. Sua função é garantir que medidas de proteção possam ser acionadas antes da consolidação dos danos, reduzindo perdas humanas, sociais, econômicas e ambientais. Sem mecanismos previamente estruturados, mesmo os sistemas de monitoramento mais sofisticados tendem a perder parte de sua capacidade de resposta, uma vez que a mobilização de recursos permanece condicionada a procedimentos que frequentemente só se iniciam após o reconhecimento formal da emergência.

A experiência acumulada em diversos países demonstra que modelos excessivamente dependentes de desembolsos posteriores ao desastre costumam produzir atrasos operacionais, ampliar custos públicos e restringir a proteção oferecida às populações mais expostas. Por essa razão, a antecipação financeira ocupa posição estratégica na arquitetura da Proteção Social Antecipatória. Mais do que uma ferramenta de gestão orçamentária, ela constitui o mecanismo que permite converter conhecimento técnico em ação tempestiva, fortalecendo a resiliência social, preservando sistemas alimentares e ampliando a capacidade do Estado de proteger vidas e meios de subsistência antes que os impactos mais severos dos eventos climáticos se instalem.

A proteção social passa a incorporar uma dimensão preventiva, orientada não apenas pela resposta aos danos já ocorridos, mas também pela capacidade de reduzir perdas antes que elas se concretizem.

Um sistema preparado para reparar danos, mas não para evitá-los

O ponto de partida do estudo é o reconhecimento de que o Brasil construiu, ao longo das últimas décadas, uma das mais abrangentes redes de políticas públicas de proteção e inclusão social do mundo em desenvolvimento.

Programas como o Bolsa Família, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) formam uma estrutura robusta de proteção da renda, promoção da segurança alimentar e fortalecimento da agricultura familiar.

O Bolsa Família constitui o principal instrumento de transferência de renda do país. Sua capilaridade territorial e a abrangência de sua base de beneficiários fazem dele uma ferramenta particularmente adequada para respostas rápidas em situações de risco.

O PNAE desempenha papel igualmente estratégico. Em um contexto de eventos climáticos extremos, garantir alimentação adequada para crianças e adolescentes significa proteger um dos aspectos mais sensíveis da segurança alimentar nacional.

Já o PAA ocupa posição singular ao articular proteção social, fortalecimento da agricultura familiar e abastecimento alimentar. Ao apoiar produtores locais e circuitos curtos de comercialização, o programa contribui para aumentar a resiliência dos sistemas alimentares diante de choques climáticos.

O problema identificado pelo estudo não está na ausência desses instrumentos. Está na forma como eles operam.

Todos foram concebidos para responder a situações de vulnerabilidade já instaladas. Em geral, a ação governamental ocorre depois da perda da renda, depois da destruição das lavouras, depois da interrupção do abastecimento alimentar e depois da deterioração das condições de vida das famílias.

Segundo a avaliação realizada, faltam componentes essenciais para que a rede brasileira de proteção social possa atuar preventivamente. Entre eles estão mecanismos de classificação dos riscos, critérios objetivos para acionamento automático das respostas, fontes de financiamento previamente estruturadas e protocolos claros para ampliação das ações em momentos de emergência.

A lógica da Proteção Social Antecipatória busca justamente preencher essa lacuna.

A proposta organiza-se a partir de um princípio claro. Utilizando previsões climáticas confiáveis e sistemas de alerta precoce, o poder público poderia ativar benefícios, mobilizar recursos e proteger populações vulneráveis antes que o desastre atingisse seu ponto mais crítico.

As implicações dessa mudança podem ser observadas de forma concreta nas condições de vida das famílias expostas aos riscos climáticos.

Quando agricultores familiares são obrigados a vender seus animais para sobreviver a uma seca, sua capacidade futura de produção é reduzida. Quando famílias perdem estoques de alimentos, equipamentos de trabalho ou pequenas fontes de renda, a recuperação costuma ser lenta e onerosa. Quando a insegurança alimentar se instala, seus efeitos podem persistir muito além da duração do evento climático que lhe deu origem.

Acima de tudo, a Proteção Social Antecipatória busca impedir que eventos climáticos extremos desencadeiem processos duradouros de empobrecimento e vulnerabilidade. Em sociedades marcadas por desigualdades persistentes, sua relevância ultrapassa a proteção da renda e dos meios de subsistência, alcançando também a preservação do acesso regular a alimentos adequados. Frequentemente, os primeiros impactos de secas, enchentes e outros eventos extremos manifestam-se justamente na deterioração das condições de segurança alimentar das famílias mais expostas aos riscos. Por essa razão, o estudo sustenta que a proteção antecipada da capacidade produtiva, da renda e do acesso à alimentação tende a exigir menos recursos do que intervenções posteriores voltadas à recuperação de perdas já consolidadas.

As evidências econômicas analisadas reforçam essa conclusão.

Experiências internacionais mostram que cada unidade monetária investida em ações antecipatórias pode gerar retornos múltiplos em perdas evitadas. Em diversos casos, os benefícios econômicos e sociais alcançados superam várias vezes os custos das intervenções preventivas.

Experiências internacionais e os resultados da ação antecipada

A formulação apresentada apoia-se em experiências desenvolvidas em diferentes países, cujos resultados oferecem referências relevantes para o caso brasileiro.

Na Etiópia, mecanismos baseados em previsões de seca permitiram antecipar pagamentos a famílias vulneráveis, reduzindo a venda forçada de ativos produtivos e diminuindo deslocamentos populacionais provocados pela perda dos meios de subsistência.

Em Bangladesh, a integração entre alertas de inundação e programas sociais contribuiu para reduzir impactos sobre alimentação, saúde e condições de vida das populações expostas.

No Quênia, a combinação entre proteção social, resposta rápida e seguros climáticos demonstrou a importância de organizar previamente os instrumentos necessários para enfrentar diferentes níveis de risco.

No Nepal, a forte participação dos governos locais mostrou que a proximidade com os territórios pode ampliar significativamente a eficácia das medidas preventivas.

Embora apresentem formatos distintos, essas experiências apontam para uma mesma constatação. Respostas estruturadas a partir de mecanismos previamente definidos tendem a alcançar resultados mais consistentes do que ações organizadas apenas após a ocorrência dos eventos extremos.

A análise também destaca a situação da América Latina e do Caribe, regiões onde milhões de pessoas convivem simultaneamente com pobreza elevada e alta exposição aos riscos climáticos.

A Amazônia, o Nordeste brasileiro, a região andina, o Caribe e o Corredor Seco centro-americano constituem exemplos de territórios onde a vulnerabilidade climática e a vulnerabilidade social frequentemente se reforçam mutuamente.

Nesses contextos, a segurança alimentar tende a ser uma das primeiras vítimas dos eventos extremos.

Por essa razão, o estudo considera indispensável a construção de mecanismos capazes de proteger renda, produção de alimentos e acesso à alimentação antes que a crise se transforme em desastre humanitário.

A mudança decisiva está na legislação e na forma de governar

A avaliação realizada indica que os principais obstáculos à implantação de uma política nacional de Proteção Social Antecipatória concentram-se no plano institucional e jurídico. Embora o país disponha de capacidades técnicas expressivas, a antecipação ainda encontra limitações relacionadas às normas, aos procedimentos administrativos e às formas de coordenação entre diferentes áreas do Estado.

Segundo o estudo, o ordenamento público brasileiro ainda não reconhece explicitamente a antecipação de riscos como uma função permanente do Estado. Em consequência, gestores frequentemente dispõem de informações capazes de indicar a aproximação de uma crise, mas encontram dificuldades para mobilizar recursos públicos antes que o desastre seja oficialmente caracterizado.

Essa limitação produz insegurança administrativa, reduz o espaço para inovação e dificulta a consolidação de mecanismos preventivos.

O estudo sugere, em essência, que o Estado brasileiro já dispõe de instrumentos para antecipar riscos, mas ainda não possui o respaldo normativo necessário para transformar essa capacidade em prática regular de governo.

Por essa razão, a agenda proposta defende o reconhecimento de três princípios fundamentais.

O primeiro é que agir antes do desastre constitui uso legítimo dos recursos públicos.

O segundo é que indicadores climáticos e gatilhos previamente definidos podem servir de fundamento para decisões administrativas.

O terceiro é que evitar perdas futuras deve ser reconhecido como finalidade legítima das políticas públicas.

Esse princípio organiza os diferentes componentes da arquitetura institucional sugerida pelo estudo.

Sem segurança jurídica, a antecipação permanece dependente de iniciativas isoladas e incapaz de alcançar a escala necessária para proteger a sociedade diante dos riscos que se acumulam. Sem uma base normativa adequada, a Proteção Social Antecipatória não se consolida como política permanente, não alcança cobertura nacional e não desenvolve a capacidade preventiva necessária para reduzir os impactos das crises que já se anunciam no horizonte próximo.

É sobre essa base normativa que se estruturam os quatro pilares da estratégia proposta.

O primeiro é a construção de uma governança antecipatória, baseada em responsabilidades claramente definidas e protocolos previamente estabelecidos.

O segundo é a integração entre sistemas de alerta climático e programas sociais, permitindo que previsões de risco sejam convertidas em respostas concretas.

O terceiro é a organização de mecanismos de financiamento por níveis de risco, combinando fundos contingentes, instrumentos financeiros específicos e seguros paramétricos.

O quarto é a articulação entre coordenação nacional e forte presença territorial, aproveitando a experiência dos governos locais e das comunidades.

Nesse arranjo, a Defesa Civil ocupa posição estratégica. Sua presença em todo o território nacional e sua experiência em gestão de desastres fazem dela um possível elo operacional entre monitoramento climático, Cadastro Único e programas sociais.

A estratégia apresentada também atribui papel relevante ao aperfeiçoamento do FUNCAP e à ampliação do uso de seguros paramétricos, instrumentos capazes de liberar recursos com rapidez a partir de indicadores previamente estabelecidos.

A coordenação geral desse processo caberia à CAISAN, cuja capacidade de reunir diferentes áreas governamentais oferece condições favoráveis para integrar segurança alimentar, proteção social, defesa civil e adaptação climática.

Naturalmente, os desafios permanecem consideráveis. A identificação rápida das famílias mais vulneráveis, as desigualdades de capacidade administrativa entre municípios, a fragmentação institucional e as dificuldades de coordenação federativa ainda constituem obstáculos importantes.

Apesar desses desafios, a avaliação realizada pelo estudo aponta uma conclusão consistente.

O Brasil já possui grande parte dos instrumentos necessários para construir uma política nacional de Proteção Social Antecipatória. O desafio principal consiste em conectá-los sob uma mesma estratégia, dotada de segurança jurídica, coordenação institucional e capacidade operacional.

A agenda apresentada pelo estudo busca articular instrumentos que já existem no país sob uma lógica orientada pela prevenção. O objetivo é ampliar a capacidade de reduzir vulnerabilidades e preservar meios de subsistência antes que eventos extremos produzam perdas mais amplas e duradouras. Em vez de esperar que a emergência se instale, propõe utilizar conhecimento científico, capacidade institucional e mecanismos financeiros para evitar danos que, uma vez consolidados, exigem custos humanos, sociais e econômicos muito mais elevados de recuperação.

Em um país marcado por profundas desigualdades sociais e crescentes vulnerabilidades climáticas, a Proteção Social Antecipatória oferece a possibilidade de converter conhecimento sobre riscos em proteção efetiva das pessoas, dos meios de subsistência e dos sistemas alimentares. Nesse contexto, consolidar essa capacidade de antecipação figura entre os desafios mais relevantes para o aperfeiçoamento das políticas públicas brasileiras e para a construção de respostas socialmente mais eficazes diante das transformações climáticas em curso.

Baixe aqui a apresentação “Proteção Social Antecipatória no Brasil: Apresentação à CAISAN” de José Graziano da Silva na reunião da CAISAN, Brasília, 01 de Junho de 2026

Baixe aqui o estudo “Brazil Readiness Assessment Delivering – Anticipatory Social Protection“, do IFZ em parceria com o IIED